[4%,一份艰辛的民生承诺]中方承诺改善民生

　　 3月5日上午，温家宝总理面对着人民大会堂近3000位人大代表和电视直播镜头说：“要坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4％编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”
　　 当温总理念到这一句时，大会堂里响起雷鸣般的掌声。人们应能明白，共和国总理这句承诺背后所蕴含的意味。1993年，中国政府在其发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4%。从上世纪末到今天，12年过去，这一承诺终将可能在今年实现。
　　
　　4%，一个历史的承诺
　　
　　 熟悉中国教育进程的人都清楚，温家宝总理在今年政府工作报告中所提到的“确保实现这一目标”，背后经历过多少的波折。
　　 一国政府教育投入水平以该国经济发展水平为基础，国际上多用公共教育支出（或政府教育支出）占国民生产总值或国内生产总值的比重，度量和评价政府教育支出水平。国家财政性教育经费支出占国内生产总值4％的指标是世界衡量教育水平的基础线。
　　 早在1983年，教育经费短缺问题就成为代表委员、新闻媒体和社会各界高度关注的热点。中央领导要求研究政府教育经费应在GDP（国内生产总值）中占多大比例的问题，多位教育经济学专家组成课题组着手研究。
　　 作为当年课题组成员之一的北京大学教授厉以宁认为，4%从来就不只是一个跟教育有关的数字，当人均GDP达到800美元到1000美元时，公共教育支出占GDP的比重要达到4.07%～4.25%，才能实现教育与经济的良性发展。
　　 1993年，中国政府在其发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4％。也就是说，到2000年，教育经费应达到GDP的4%。提出这一目标的那个年代，曾有联合国教育官员说，中国对教育的重视程度“还不如贫困的乌干达”。
　　 但到2000年，我国跨入人均GDP800美元的门槛后，这一目标并没有实现，当年财政性教育经费投入仅占GDP的2.87%，直到2010年这一数据仍为3.66%。其中，2004年还下降到2.79%。
　　 中国自1997年以来，财政收入和支出平均每年增长16.9%和19.0%，但对教育的投入却未能等速增加，每年只增加15.9%，使得教育投入占财政支出的比重呈逐年下降之势。
　　 一直以来，中国的财政性教育经费投入比例不仅比不上发达国家，甚至连发展中国家4.1%的平均水平也不如，2008年世界的平均水平是４.5%。
　　 在国外，美国自1975年以来的多数年份，教育经费总投入占GDP的比例保持在7％以上，教育投入水平成为美国教育发展的持续动力。日本教育经费总值占国民生产总值的比例一直处于较高的水平，除1970年因国民生产总值快速提高使得此比例有所减小外，其余均保持在5%以上，1980年曾经达到6.8%。
　　 根据世界银行2001年的统计，哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。邻国印度也在2005年实现了5％的投入。
　　 教育投入大体包括国家财政投入和个人投入。国家在投入上减少的，势必由居民个人补上。大多数国家教育的主要投资者是政府，但中国2002年教育投资中，国家投入占33%，个人投入占63%。可见，中国家庭是教育投入的主力军。2002年，城镇人均教育支出636元，占消费支出的10.6%；农村人均教育支出332元，占消费支出的18.1%。世界上只有7.5%的国家个人教育支出占家庭消费支出的比例超过10%，中国即是其一。
　　 由于缺少投入，中国农民曾沉重地负担起了中国教育的重担。南京大学社会学系教授张玉林估算，上世纪90年代10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。
　　 目前，无论是入园贵、上大学贵，还是义务教育中存在的城乡差异，这些普通民众在日常生活中的直观感受，反映出的也是教育经费占GDP的比例太低这一根本问题。事实上，目前九年义务教育经费还存在“捉襟见肘”的情况。
　　 全国政协委员、北京师范大学校长钟秉林说，我国GDP总量基数大，哪怕是百分之零点几的投入增加，都会在教育领域产生很大的影响。
　　 因为4%长期没有实现，一个常被提及的概念也随之产生：教育欠账。根据教育部财务司、《中国统计年鉴2009》及国家统计局公布的数据计算，从2000年到2009年10年间，以4%的比例为目标，则国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”达16843亿元。
　　 “努力实现教育经费占GDP4%的目标。”这是温家宝总理任内最后一年答应做好的5件难事之一。这一承诺，提振了人们对发展教育的信心。
　　
　　4%，为何被延迟了12年？
　　
　　 教育投入要占GDP的4%已经连年成为“两会”的热点，一些代表、委员关注此问题甚至长达20年。实现4%投入目标为何延迟了12年？是钱的问题，还是其它问题？抑或是一个综合性问题？
　　 财政部教科文司司长赵路曾表示，财政性教育经费至今没有实现，一个重要原因在于国家的财政收入占GDP的比重偏低，这也制约了国家拿出更多的钱投入教育等社会各项公益事业。
　　 但在不少专家看来，我国财力有限这种解释是完全站不住脚的，从全世界范围来看，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.5%，欠发达国家为4.1%。难道我国的财力低于欠发达国家平均水平？再拿财力说事，就是一种推脱。
　　 中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心主任兼公共管理研究所所长王学杰教授认为，这些年我国财政收入每年以20%多的速度增长，超过GDP增长速度两到三倍，但这些钱却用到了不应该用的地方，行政经费、“三公”经费等增长过快，额度巨大，动辄几千亿，还有一些政府参与投资的大项目，也是动辄几千亿甚至上万亿。
　　 “教育是国家发展的基础，是百年大计。长期以来，一些官员把教育视作非生产性投入而不是生产性投入，只看到眼前的数据增长而看不到长远发展。实际上，教育也是生产性投入，而且教育的产出远远不是其他事业能比的。”王学杰说，政府应该淡出直接的经济领域投资，更多地发展公共事业，发展教育。
　　 他说，目前官员实行任期制，官员往往干了五年十年就走，导致他们中有的人只看到眼前的利益，而不大关心短期内看不到政绩的教育，重形象轻教育，这是长期以来我国政绩考核惟GDP的结果，不正确的发展观导致教育投入一直不足。
　　 知名教育学者、上海交通大学教授熊丙奇认为，我国教育投入水平低，主要由两方面原因所致。一是教育经费保障体系不合理，长期以来，我国基础教育实行以县乡财政为主的保障机制，县乡财政的投入占80%，这带来的问题是保障力度有限，同时由于各地财力的差异，造成基础教育，尤其是义务教育严重不均衡。二是教育经费拨款体系不健全，与发达国家教育经费预算，有国家教育拨款委员会和地区教育拨款委员会，具体到学校的拨款，由社区居民参与的社区教育委员会参与决策、监督不同，我国教育经费拨款，是由政府单方面负责，俗称“讨钱花”，一些地方在投入基础设施、楼堂馆所建设时有钱，在“三公”消费时不缺钱，可轮到教育投入时就没有钱了。
　　 熊丙奇表示，我们的财政体制一直不是公共财政体制，政府是投资主体而不是公共财政主体。因此，地方政府就要把钱用在能生钱的地方，这种进程是没完没了的，所以一直也“腾”不出资金给教育，当时的口头禅是“一工交，二财贸，马马虎虎抓文教”，教育投入严重不足。直到2000年才开始了建设公共财政的话题。我国近年来教育投入水平之所以逐渐提高，是因为中央财政加大转移支付力度，省级财政加大对基础教育的统筹力度，在这次政府工作报告中，温总理指出，2011年，中国免除了3000多万名农村寄宿制学生住宿费，其中1228万名中西部家庭经济困难学生享受了生活补助。这就得益于中央财政。2012年达到4%，有待于中央财政持续发力。
　　 熊丙奇还说，我国《教育法》、《义务教育法》和《高等教育法》明确规定，“举办者应当保证稳定的办学经费来源”。国务院有关部门和地方各级人民政府违反义务教育法规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。按理，应该据此建立保障办学经费的教育拨款制度，并严肃问责，不能让学校办学者长期受办学资金困扰。可法律在一些地方成为一纸空文。近年来，由于教育投入不足，教育部门和学校为了“要钱”“挣钱”，可谓费尽心思。
　　 “我国要从教育大国走向教育强国，从人力资源大国提升为人力资源强国，没有与之匹配的教育投入，是不可想象的。”王学杰说，对4%目标的实现要采取谨慎的态度，一定要确保这笔投入能落实，而不是简单地做数字游戏。能不能落实4%的目标，不仅要看中央，还要看地方党委、政府决心。不仅要落实4%的目标，而且还要看到，这一数字仍然要比2008年世界平均水平的4.5％低一些，应适时提出高于4%的下一个阶段性目标，争取达到5%的新目标。
　　 今年“两会”上，也有代表提出，要建立长效机制，以确保教育经费得到长期保障和落实。全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇说：“建立一个新的长效保障机制，这比简单提出一个新目标更为关键，更为基础，更为重要。”
　　 他表示，要通过以“生均教育经费指数”指标强化地方政府投资责任，确保地方财政投资到位；落实“教育经费单列”，减少专项教育转移支付；建立多渠道筹集机制；完善投入监督机制，提高教育投入绩效和使用效率；建立合理的学前教育成本分担机制；确保义务教育财政公平充足；优化职业教育和高等教育投资结构；制定中国《教育投入保障法》等措施，确保经费合理使用，并建立长效保障机制。
　　
　　4%，更应向教育“短板”倾斜
　　
　　 如果今年实现财政性教育投入占GDP的4%，这意味着，今年的教育经费投入将达到2.2万亿，比2011年至少多出7000亿。这个蛋糕怎么分？钱怎么花？成了今年“两会”和公众热议的焦点。
　　 “应该有一个科学的分配机制，确保它能够用在最重要、最紧迫的方面。”全国人大常委朱永新教授强调，“要用这笔钱积极推进教育公平，以前的教育投入往往坚持效率优先，但我想，今后应调整为公平优先、兼顾效率的原则，尤其是用目前教育投入的增量部分优先保证教育公平的实现。”
　　 长期以来，由于教育经费的短缺，加上教育经费的分配结构不尽合理，导致学前教育、农村教育等相对薄弱。记者采访过程中，许多的代表、委员、专家、教育行政干部和一线教师呼吁，教育蛋糕更应向这些教育“短板”倾斜。
　　 全国人大代表、湘西民族职业技术学院党委书记吴正有认为，推进教育资源的均衡发展，主动向薄弱环节倾斜，向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校等教育“短板”倾斜，人民群众会更认同，也更能够实现教育改革和社会效益双赢，使4％效益最大化。
　　 他说，农村义务教育、职业学校，这些领域以前欠债很多，现在到了加大投入还清“欠债”的时候。又如学前教育，这些年来虽然建设了一大批公办幼儿园，但是对其后续运行经费缺乏规划和投入，“入园难”“入园贵”问题依旧突出，应当尽早规划，未雨绸缪。还有职业教育这一块，现在技能型人才短缺，国家应继续加大对职业教育的投入，培养更多技能型人才，满足经济快速发展的需要。
　　 王学杰说，本来教育投入就不足，但教育经费使用却严重不公，教育经费向高等教育倾斜，基础教育较少；而基础教育经费投入又倾向于城市，农村教育投入就更少了。因此，现在要把更多的财力用于农村教育，让农村孩子享受党和国家的关心以及改革开放的成果。
　　 来自保靖县教育局的彭春芳认为，教育经费增量应用于加长农村基础教育这块“短板”，农村基础教育要走出困境，亟待解决的问题还很多。
　　 她说，虽然近年来农村中小学校舍已发生了很大的变化，但在软件建设上与发达地区相比，与素质教育需求还有很大差距；其次是农村教学质量急需提高，教育发展不均衡，农村远远被发达地区甩在身后，“寒门学子没有春天”，新一轮“读书无用论”抬头，使农村孩子辍学率呈上升趋势，长此以往，“普九”成果将不保。
　　 “农村教学环境差、待遇低、压力大，让一些优秀教师纷纷逃离农村，即使留下来的教师也不能沉下心来研究教学，外面优秀的人才又不愿意进来，农村教育人才青黄不接。”新邵县坪上镇洪溪学校教师肖汉斌说，期望4%能更多地向农村学校倾斜，用于加强农村学校的师资队伍建设，如果让乡村教师告别捉襟见肘的窘境，让乡村教师像公务员一样“香”起来，农村教育就有了新希望。
　　 “我看到新闻说还有在楼顶上课的农民工子弟，让人惊讶，进城农民工子弟同样需要关爱。”洞口县城关中学教师肖彬认为，进城民工生活得窘迫，农民工子弟是弱势群体，应确保这个群体上好学，享受与城里孩子一样的待遇。
　　 全国政协经济委员会副主任厉以宁建议，在保证学校硬件设施完善的情况下，对于贫困学生的直接补贴应该做起来，同时，还要创办更多的职业技术学校和高等职业技术学院，向农村的孩子打开垂直流通的渠道。他说，教育资源的非均衡配置是城乡收入差距日益扩大的重要原因之一。由于农村青年人受教育程度低，又缺少专门的职业技术教育培训，导致农民的儿子只能继续当农民。更需要指出的是，社会阶层固定化，乃至形成了职业世袭化的情形，在今天这样一个开放的社会背景下，常常容易成为社会不稳定的根源。
　　 全国政协委员葛剑雄教授建议，政府应针对各地义务教育的办学条件，如师资、校舍、教学设施、膳食、交通等，制定、完善最低标准，并要求限期达标。对留守儿童、孤儿、弃儿、流浪儿，当地政府要保证他们能够正常接受义务教育。对家庭或个人生活水准低于一定标准的义务教育阶段学生，给予充足的生活补贴。
　　 在人们热议钱怎么花的同时，也有人建议，要高度重视教育经费监管工作，使GDP的4%真正用到老百姓身上。一方面，必须加强学校预算和财务的基础工作，避免浪费、截留、挪用、虚报教育经费的现象出现；另一方面，要注重信息管理的手段和技术支撑，加强政府对教育经费使用的督导。
　　 全国人大代表、邵阳县石齐学校校长王石齐表示，近年来，一些地方出现了学校虚报人数骗取教育经费的行为，反映了我国当前教育经费管理体制存在的问题，造成了原本紧张的国家财政资源一定程度的浪费。他说，教育领域也容易出现腐败现象，这就需要从体制上加以规范，通过细化经费预算，加强审计力度，确保发挥教育经费最大效益。
　　 王石齐说，如何确保钱能花在刀刃上，教育投入应该有“明白账”。国家应该建立教育经费的申请和批准制度，申请和批准的过程有监督，事后有评估，从而制约和杜绝教育经费被乱用或滥用。