创新绿化管护机制,森林资源管护实施方案,村镇绿化管护实施方案,改革和创新运行管护机制试点实施方案

当前位置: 首页 水利部 财政部 国家发展和改革委员会关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知

四川省广元市利州区 农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制 实 施 方 案 广元市利州区人民政府 二〇一四年十月 1 目 录 一、利州区改革试点背景 ................................... 1 （一）利州区经济社会发展的总体情况 .................... 1 （二）利州区农田水利建设与管理状况 .................... 2 1、水利设施建设状况 ................................ 2 2、水利设施管理状况 ................................ 3 （三）试点任务及通过试点解决的主要问题 ................ 4 1、解决农村水利工程产权不明的问题 .................. 4 2、解决群众对项目建设缺乏热情的问题 ................ 4 3、解决农村水利工程缺乏管护经费的问题 .............. 5 4、探索工程管理模式的问题 .......................... 5 5、解决重建轻管的问题 .............................. 6 6、解决农村水利工程所有权人建设投入的主动性、能动性不 强的问题 ........................................... 6 （四）开展改革试点具备的工作基础和条件 ................ 7 1、领导重视、部门协调 .............................. 7 2、前期工作扎实有力 ................................ 7 3、干部群众积极性高 ................................ 7 二、利州区试点思路 ....................................... 8 （一）指导思想 ........................................ 8 （二）基本原则 ........................................ 8 （三）目标任务和实现途径 .............................. 9 1、目标任务 ........................................ 9 2、实现途径 ....................................... 10 三、试点内容及对策措施 .................................. 11 （一）改革项目的实施方式 ............................. 11 2 1、建立项目建设管理公开公示制度 ................... 11 2、完善项目建设方式 ............................... 12 3、完善项目补助方式 ............................... 13 （二）明晰和移交工程产权 ............................. 15 4、产权确权和移交 ................................. 15 5、搞活经营权 ..................................... 18 四、预期成果 ............................................ 21 （一）改革出台的办法 ................................. 21 1、项目实施方面 ................................... 21 2、产权确权和移交方面 ............................. 21 （二）积累的经验 ..................................... 21 （三）改革试验对利州区水利发展的影响 ................. 22 （四） 试点可能面临的障碍、存在的困难 ................ 22 （五）改革可能的隐患、风险及防控措施 ................. 23 五、保障措施 ............................................ 23 （一）加强组织领导 ................................... 23 （二）强化动态管理 ................................... 24 （三）加大指导力度 ................................... 24 （四）实施绩效考核 ................................... 24 六、我区产权制度改革进度安排 ............................ 25 （一）试点项目实施步骤 ............................... 25 （二）产权确权和移交实施步骤 ......................... 26 3 广元市利州区农田水利设施产权制度改革 和创新运行管护机制试点实施方案 按照《水利部办公厅关于印发农田水利设施产权制度改 革和创新运行管护机制试点实施方案编制提纲的通知》要 求，我区拟定在 13 项试点任务中选取 5 项作为试点任务。

一、利州区改革试点背景 （一）利州区经济社会发展的总体情况 广元市利州区辖 3 乡、7 镇、8 个街道，192 个村、53 个社区，幅员 1536 平方公里，常住人口 53 万。2013 年底实 现地区生产总值 178.3 亿元，三次产业结构比为 5.1：56.6：

38.3，工业化率、城镇化率分别达 52%、77.1%，全面小康实 现程度达 86%。在全省实施“多点多极支撑”发展和秦巴山 片区区域发展与扶贫攻坚的大格局中，按照省委“加快发展 川东北经济区”和“实施四大片区扶贫攻坚行动”的总体布 局，结合实际走特色化、差异化发展路子，明确了走在四川 省“夯实底部基础”的前列、走在秦巴山区“实现全面小康” 的“两个前列”的战略定位。预计到 2016 年，全区生产总 值将突破 300 亿元，地方公共财政预算收入超过 7 亿元，区 属工业总产值力争突破 400 亿元， 辖区工业总产值达到 1000 亿元以上，城乡居民人均收入分别实现 2.8 万元以上、1 万 元以上，全面小康实现程度达到 92%以上。按照十八大确立 的“两个倍增”目标分析，利州区生产总值将比全国提前五 年实现翻番，比全省提前一年实现翻番，与全市同步实现翻 1 番；城乡居民人均收入将比全国提前四年、与全省全市同步 实现翻番。预计到 2020 年，利州区生产总值将比 2010 年翻 两番以上，城乡居民人均收入将比 2010 年翻两番左右，届 时全区人民将实现更高水平的全面小康。

（二）利州区农田水利建设与管理状况 1、水利设施建设状况 建国以来，全区人民经过六十多年艰苦卓绝的奋斗，在 水利建设上取得巨大成就。

解放初期全区仅有山坪塘 510 口， 蓄、引、提水量 201 万 m3，灌面 6700 亩，水资源开发利用 程度非常低，农业生产完全是处于靠天种禾的局面，粮食丰 歉受制于天，抗御自然灾害能力很弱。利州区水利工程大部 分建于 50～70 年代，70%以上的水库均为该段时期所建，截 止 2013 年底，全区共建水利工程 8596 处，其中：小（1） 型水库 1 座，小（2）水库 39 座，山坪塘 2717 口；小型灌 溉泵站 268 处/11980kw，机电井 179 处/装机 6055 Kw，引水 堰（闸）131 处，灌溉渠道总长 1426km（防渗长度 197km） ， 蓄水池 3120 处，水窖 270 处，其他如人工井等。水利工程 供水能力达到 3530.32 万 m3，有效灌面 6.86 万亩，节水灌 溉面积 4.26 万亩。全区灌区渠系水利用系数仅为 0.47，灌 溉水利用系数为 0.43。因资金有限，全区渠道配套率不高， 大部分耕地没有渠道，加之受近年来洪涝、干旱等灾害的严 重损毁，输水损失严重，不能正常发挥工程灌溉效益。根据 对水利工程现状的分析和农业灌溉需水量的计算，全区现有 的水利工程设施只能抵御轻度干旱。加之大多数水利工程是 2 上个世纪 60～70 年代建成，受当时资金、技术等多方面因 素的制约，建设标准低、工程质量差；大多数工程运行已达 40 年以上；因维修资金短缺，所以工程老化严重，许多工程 长期带病运行。

全区灌溉渠道总长 1426km （防渗长度 197km） ， 完好率 13.8%； 山坪塘 2717 处， 完好 1576 座， 完好率 58.0%； 引水堰（闸）131 处，完好 82 处，完好率 62.6%；小型灌溉 泵站 268 座，完好 181 座，完好率 67.5%;机井 179 口，完好 125 口，完好率 69.8%；蓄水池 3120 处，完好 2970 处，完 好率 95.2%；水窖 270 处，完好 258 处，完好率 95.6%。

2、水利设施管理状况 ①管理体制不合理。其中最突出的问题就是产权不清， 权责不明。小型水利工程虽为集体管理，但权属未能明确， 这就造成责、权、利不清，利害关系不明，只管使用不担风 险的状况，使集体管理在一定程度上变成无人管理和吃大锅 饭。

②管理方式陈旧，管理手段粗放。多年来，采取的依 然是计划经济时代延续下来的行政管理方式，还没有形成以 经济手段为主导、以法律手段为保证、以行政手段为辅助的 综合管理方式。

③规章制度不健全。好的管理是建立在严格的制度上。

近年来，由于制度的缺乏，以至于无章可循，严重影响了工 程管理的规范化、细致化和科学化。

④管理经费缺乏。长期以来，管理经费没有稳固的来源 渠道，同时国家在小型水利工程上投入经费少，只能维持一 3 般的、小范围的运行，很多工作因此受到限制而无法开展， 致使大部分工程带病运行，这给工程的管护带来了一定的难 度。

（三）试点任务及通过试点解决的主要问题 1、解决农村水利工程产权不明的问题 按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结 合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实 小型水利工程产权。近年，利州区虽然在农村水利工程产权 制度改革方面不断探索，也取得了一些经验和成效。但由于 缺乏自上而下的政策支撑和自下而上局部探索，农村水利工 程谁所有、谁使用、谁收益、谁管护等问题没有得到规范和 有效解决。拟通过开展明晰和移交产权方面的改革试验，按 照所有权、使用权“两权分离”的原则，全面落实农村水利 工程的所有权、明确使用权、放活经营权，同时对财政投资 形成的水利资产进行移交，落实权属和管护责任，逐步构建 “归属清楚、权责明晰”的农村水利工程权属制度，为进一 步做好水利建管工作奠定基础。

2、解决群众对项目建设缺乏热情的问题 近年来，由于农村集体经济发展相对缓慢，农民和农村 自治组织对农村水利建设的能动性减弱，大部分农村水利工 程属于政策性水利投资项目建设，农民和农村自治组织在项 目实施过程中既不是实施主体，也不是监管主体，在工程质 量监督、建设队伍确定等方面参与度较低，使得群众对这些 工程的在建和建后管护没有积极性，甚至有个别群众在建设 4 过程中因为树木、青苗损毁等，阻扰施工，影响项目建设。

因此，拟通过建立项目建设管理公开公示制度，让群众在项 目招标、施工进度、经费支出、监督管理等方面拥有更多的 知情权，提升其支持参与水利项目建设的积极性。工程产权 所有者是工程的管护主体，应当健全管护制度，落实管护责 任，确保工程正常运行。涉及公共安全和防洪任务的小型水 利工程（小二型水库）责任主体为当地人民政府。水务局和 基层水利服务站加强对小型水利工程管理与运行维护的监 督和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保 障工程安全长效运行。

3、解决农村水利工程缺乏管护经费的问题 水利工程的运行管护需要经费支持，一直以来农村水利 工程出现重建轻管的一个重要原因就是管护经费缺乏。拟通 过改革试验，按照“谁投资、谁所有、谁管护、谁收益”的 原则，建立“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行 奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制，落实工程产权所 有者的管护主体责任，明确政府支持参与管护的长效措施， 多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。

管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予 补助。完善“民办公助、一事一议”等机制，引导农民群众 积极参与小型水利工程管护。

4、探索工程管理模式的问题 针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理 及社会化管理等多种管护方式。在确保工程安全、公益属性 5 和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合 作等方式，争取国家维修养护经费和按照规定的比例和范 围，安排部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金，建 立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据 管护实效进行补助。

5、解决重建轻管的问题 近年来，随着各级政府对农村水利建设的重视程度加 大， 农村水利工程建设无论是公共财政投入， 还是规划布局、 技术指导、 质量建管等， 都基本形成了较为固化的机制办法。

但由于目前农村水利工程建设投资以政府为主导，管护以农 村自治组织为主体。投资建设与建后管护分离的现状，使得 农村自治组织在缺乏有效组织和管护资金的情况下，没有很 好履行管护职能，存在重建轻管、建管脱节的问题。拟通过 开展建管一体化改革试验，探索培育以所有权人为建设管理 主体的新型水利项目法人，建立工程建设方案与管护方案同 步审批的项目规划管理机制，解决建管脱节、重建轻管的问 题。

6、解决农村水利工程所有权人建设投入的主动性、能 动性不强的问题 近年来，随着各级政府对农村水利建设公共财政投入力 度加大，农村水利工程建设出现了“政府包办”等建设主体 缺位的问题，农村水利工程建设投入的可持续性受到一定挑 战。拟通过探索完善项目补助方式，对农村“五小”水利工 程等采取以奖代补、先建后补等办法，调动农村自治组织等 6 所有权人建设投入的积极性，形成更加良性的水利建设投入 机制。

（四）开展改革试点具备的工作基础和条件 1、领导重视、部门协调 利州区区委政府十分重视农田水利设施产权制度改革 工作，为了确保改革的顺利实施，区政府专门成立了农田水 利设施产权制度改革工作领导小组，专门组织协调区农业 局、林业局、水务局、国土资源局、农工委等有关部门以及 各乡镇参与到农田水利设施产权制度改革中来，各部门负责 各自的相关改革内容，各乡镇负责区域内的具体工作。各部 门通力协作，为改革的顺利高效推进提供强有力的保证。

2、前期工作扎实有力 在农田水利设施产权制度改革工作上，区委、区政府办 出台了《广元市利州区农村产权制度改革综合试点工作方 案》 、 《关于进一步加快水利改革发展的实施意见》指导性文 件，从去年 6 月开始，完成的赤化实验区在农村小型水利工 程管理体制改革中积极探索小型水利工程产权制度改革的 新思路，积累了丰富的经验为进一步搞好小型水利工程产权 制度改革奠定了坚实的基础。

3、干部群众积极性高 在产权制度改革中广大老百姓积极参与并献计献策，改 革有着良好的群众基础，此外，全区各村大都进行了水利、 林业、农机等设施的改制，乡镇村干部群众对搞农田水利建 设积极性很高，村组干部团结、干群关系融洽，这为我区开 7 展产权制度改革提供了先决条件。

二、利州区试点思路 （一）指导思想 贯彻落实党的十八大和十八届三中全会和 2014 年中央 1 号文件精神，探索建立市场在资源配臵中起决定性作用和更 好发挥政府作用的农田水利建设管护新机制。针对农村劳动 力大量外出务工，农田水利建设组织难、投入难、管理难等 问题，切实深化改革，创新组织发动机制、资金投入机制、 项目管理机制、运行管护机制。

（二）基本原则 一是鼓励创新。充分发挥各部门和群众的自主性和创造 力，尊重和保护农民和基层的首创精神，结合各乡镇实际大 胆创新、先行先试。逐步构建与农村改革发展、政府职能转 变相适应的工程建设和运行管护机制。

二是协调推进。建立政府和市场有机结合的机制，协调 推进工程规划建设、项目管理方式转变、新型建设与管护主 体培育、农业水价综合改革、基层水利服务体系建设等各项 工作。

三是因地制宜。充分考虑试点各乡镇实际情况，区分不 同类型、不同规模的工程，依法依规界定产权归属，合理选 择工程建设和管护模式，不搞“一刀切” 。

四是务求实效。区政府各部门加强协调配合，尽快落实 试点乡镇、试点工程，细化工作方案，明确工作任务和目标， 落实责任人，确保试点工作进度和质量。 8 （三）目标任务和实现途径 因地制宜探索不同类型农田水利设施产权制度改革和 创新运行管护机制的有效途径，实现农田水利设施“产权明 晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的总目标； 根据《水利部、财政部国家发改委关于农田水利设施产权制 度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》水农【2014】 287 号、 《水利部办公厅关于印发农田水利设施产权制度改革 和创新运行管护机制试点实施方案编制提纲的通知》办农水 函【2014】894 号文件的要求，拟定工作方案，完善检查督 导、考核验收等管理制度。在试点工作中，通过加强组织领 导、强化动态管理、加大指导力度、实施绩效考核，确保试 点工作顺利开展、取得成效。

1、目标任务 主要改革试验内容为：

（1）建立项目建设管理公示公开 制度； （2）探索完善项目建设方式； （3）探索完善项目补助 方式； （4）产权确权和移交； （5）搞活经营权。

拟通过改革试验，探索培育以所有权为建设管理主体的 新型水利项目法人，建立工程建设方案与管护方案同步审批 的项目规划管理机制；探索建立项目建设管理公开公示制 度，让群众在项目招标、施工进度、经费支出、监督管理等 方面拥有更多的知情权，提升其支持参与水利项目建设的积 极性；探索完善以奖代补、先建后补的水利项目补助方式办 法，形成更加良性的水利建设投入机制；全面落实农村水利 工程的所有权、明确使用权、放活经营权，同时对财政投资 9 形成的水利资产进行移交，落实权属和管护责任，逐步构建 “归属清楚、 权责明晰” 的农村水利工程权属制度； 建立 “工 程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”落实 工程管护经费的长效机制，落实工程产权所有者的管护主体 责任，明确政府支持参与管护的长效措施。

2、实现途径 （1）把准总体方向。开展改革试验，必须把准方向、 守住底线，始终坚持以党的十八大、十八届三中全会等精神 为指引，坚持尊重群众、分类指导、实事求是、大胆设想、 小心求证等基本要求，做到蹄疾而步稳。

（2）抓好制度设计。开展改革试验，必须合理区分区、 乡镇、村组和人民群众在制度设计中的各自作用，在允许引 导“草根”创新创造的同时，强化自上而下的制度引领，确 保改革试验有序进行。

（3）发动群众参与。群众有序广泛参与，是改革试验 取得预期效果的基本条件。具体工作中，采取有效的群众参 与方式，广集民意，集思广益，形成社会广泛参与的良好工 作格局。

（4）突出试点示范。此次改革试验，工作面宽量大， 涉及制度突破和群众切身等各个方面。拟按照上级总体部 署，采取统一部署，分批推进的方式，先选择若干有代表性 的乡镇率先试验，其余乡镇按照总体时限要求及时跟进。同 时，对个别关键环节，坚持先试验后推开，先区域后全域。 10 三、试点内容及对策措施 （一）改革项目的实施方式 1、建立项目建设管理公开公示制度 ⑴施工单位遴选制度。通过公开向社会发布公告，接受 施工单位报名，由区纪委、发改、财政、水务等部门相关人 员组成审查组，对作业单位准入资格进行集中审查，筛选出 符合准入条件的作业单位，然后将作业单位准入资格审查结 果进行公示，无异议后将候选作业单位推荐给项目试点村， 项目村以竞争性谈判的方式或施工单位代表现场陈述，群众 一事一议的方式确定本项目村作业单位，其结果在村务公开 栏里公示。为确保工程建设质量、进度，1 个试点村只能选 择 1 个作业单位，1 个作业单位只能承包 1 个项目村施工任 务。各项目村最终确定的作业单位必须按照相关规定在合同 签定、施工组织、验收结算等方面按规范程序办理。为确保 工程建设进度，及时公示项目招标情况，定期公开工程建设 进度，在村务公开栏上公开项目国家补助标准、建设内容、 工程数量、材料物资、使用情况等明细帐，再由村委会召开 受益群众大会讨论审查，公示无异议，按规定程序报帐。公 布监督电话，方便群众反映情况，接收项目区群众监督，积 极推行农民质量监督员制度，让老百姓自己监督工程质量， 把好质量观，做到民建民管。

⑵资金管理制度。项目资金的管理，在村务公开栏上公 开项目国家补助标准、建设内容、工程数量、材料物资、使 用情况等明细帐，建立“明白墙” ，再由村委会或用水者协 11 会召开受益群众大会讨论审查，公示无异议，农户签字认可 后，按规定程序报帐。农户投劳筹资，由村委会、村民代表 和用水者协会共同管理， 受益群众代表审查， 群众大会审定， 对工程的土石方开挖、土地征占、材料的二次搬运和青苗补 偿等费用进行全程监督，确保资金公开、透明、安全。

⑶项目实施阶段的公示制度。工程实施前，由项目村制 作公示牌，将项目建设规模、实施内容、资金使用、建设工 期、建设单位等情况向受益区群众以示，既让群众监督，又 让群众积极参与。工程完工后，把工程完工情况、补助标准、 资金兑现情况向群众公示，主动接受群众和社会监督。

⑷筹措资金管理制度。对项目村批复的工程投资、需受 益群众自筹金额、投劳个数在项目村政务公示栏公示。由区 纪委、区财政局、区水务局、乡镇、村组成项目资金监管小 组，加强对工程建设情况的跟踪检查，确保补助资金及时、 足额投入工程建设，每月对检查情况通报一次。各项目村必 须组建项目资金监督管理小组，由受益群众代表、农民义务 监督员、党员代表、村委会负责人等 4 人组成，负责资金使 用情况的监督管理，定期或不定期向群众公示。

2、完善项目建设方式 国家和省政府投入的情况下，加强政策投入，鼓励、支 持民间资本建设，允许小型农田水利设施以承包、租赁等形 式进行产权流转，吸引社会资金投入。对水利工程管理实行 专业管理和群众管理相结合，按照“谁建设、谁受益、谁管 理”的办法引导社会各种力量投资兴建水利工程，并给予资 12 金、政策倾斜，充分利用市场机制吸引社会资本参与农田水 利工程建设和管理。

3、完善项目补助方式 在建设中采取以奖代补、先建后补的方式，根据竣工验 收情况，按照原确定的补助标准、补助政策兑现补助资金。

资金拨付到实施主体，也可受实施主体的委托将资金拨付给 材料物资供货单位。建立严密的管理制度，规范程序。实施 主体制定项目管护办法， 明确管护责任， 保证项目正常运行， 长期发挥效益。区级水务局会同有关部门，建立小型农田水 利设施建后管护补助资金，对公益性强、管护工作开展好的 实施主体给予补助。我区小型农田水利项目建设坚持“政府 引导、行业指导、部门督导、乡镇组织、村组实施、农民主 体、民办公助、先建后补、以奖代补”的原则。农户或联户、 园区业主、农民用水户协会、村组集体、其他农民专业合作 经济组织等投劳投资兴建的农村小型水利工程，财政专项资 金给予一定以奖代补。

（1）以奖代补项目范围 对新修（扩建）塘堰、挡坝、农田渠系、灌排泵站等小 型农田水利设施工程纳入以奖代补范围。对当年农田水利基 本建设先进乡镇和工作突出的农民用水者协会、园区业主纳 入以奖代补范围。

①整治蓄水量 1000m3 以上，10 万 m3 以下的塘坝。

② 集中连片灌溉百亩以上农田、由村组自主管理的支、 分、斗、农级渠道进行渠系硬化的节水改造工程。大中小型 13 灌区流量小于 1m3/S 的末级渠系工程，井灌区、输水管道、 高效节水工程。

③ 新建装机 100kw 以下的固定泵站。

④容积小于 500 m3 的雨水集蓄利用工程等小型水源工 程。

（2）补助标准 ① 新建小水池：

a. 单户建设。

中央和省级补助按不超过工程容积 100m3 计算，补助标准为 80 元/m3，每口补助资金不超过 8000 元。

b. 联户建设。联户可以建设 500m3 容积以内（含）的 水池。

中央和省级实行累进补助制度， 100m3 以内按 80 元/m3 补助，100m3 至 200m3（含）区间按 60 元/m3 补助，200m3 至 500m3（含）区间按 40 元/m3 补助，每户补助按工程容积 不超过 100m3 计算，户均容积超出 100m3 部分不享受中央和 省级补助。

② 新建小水窖：中央和省级补助按不超过工程容积 50m3 计算， 补助标准为 100 元/m3， 每口补助资金不超过 5000 元。

③ 其他小型水源工程：包括塘坝、小型引水堰闸、小 型灌溉泵站、水系连通工程，中央和省级补助不超过工程总 投资的 60%。适宜地区开展太阳能提灌站建设，中央和省级 单座补助资金不超过 100 万元。

④ 小型灌排工程。按灌排工程的灌溉面积补助，中央 和省级补助每亩不超过 900 元。 14 ⑤ 1-5 万亩灌区配套改造：对大于 1 m3/s（含）的渠 道工程及其建筑物建设，中央和省级补助不超过工程总投资 的 60%。田间小型灌排工程按灌溉面积补助，中央和省级补 助每亩不超过 900 元。

⑥ 高标准农田水利及高效节水灌溉工程：按建成的高 标准农田面积或高效节水灌溉灌溉面积进行补助，中央和省 级补助每亩不超过 1200 元。高标准农田建设中用于田型调 整、道路建设、地力培肥等支出的资金，应通过资金整合的 方式解决，不得在重点县专项资金中列支。

（二）明晰和移交工程产权 4、产权确权和移交 （1）农田水利设施确权 ①基本原则 一是权责一致，明晰所有权，界定管理权，明确使用权， 搞活经营权，落实管护主体和责任。二是政府主导。强化政 府责任，加强组织领导，调动各方积极性，综合推进改革。

三是突出重点。重点解决管护主体、管护责任和管护经费等 问题。

四是因地制宜。

结合本地实际情况推进改革， 不搞 “一 刀切” ， 探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。

②改革范围 a、农户或联户自建的蓄水池、水窖等小微型水利工程； b、村、组建设的山平塘、石河堰、引水渠等水利工程 设施； c、其它经济组织或个人等新型主体建设的小型水利工 15 程； d、农村集体供水工程； ③确权颁证 按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结 合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实 小型水利工程产权。

个人投资兴建的工程， 使用归个人所有； 社会资本投资兴建的工程，使用权归投资者所有，或者按投 资者意愿确定归属；受益户共同出资兴建的工程，使用归受 益户共同所有；以农村集体经济组织投入为主的工程，产权 归农村集体经济组织所有；以国家为主投资兴建的工程，产 权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，跨 辖区的水利工程其所有权归上一级机构所有，并颁发产权证 和使用证。

（2）农田水利设施产权移交 ①移交原则 a、坚持依法移交。对法律法规规定由乡镇人民政府、 县级及以上水行政主管部门或由其授权单位管理的农村水 利工程，财政投资形成的资产移交转化为农村集体产权。

b、坚持统筹移交。对财政投资形成的水利资产移交， 要有利于最大化发挥工程效益和工程管护，合理确定移交对 象、方式等。

c、坚持分类移交。对财政投资在建的水利资产待建成 后移交；未进行竣工验收的暂不移交；对拟移交对象经营管 理条件不完备、机制不健全的暂不移交。 16 d、 ‘坚持公开移交。按照“公开、公平、公正”原则， 积极引导群众参与制订移交程序、 移交方式、 移交后管理等， 确保各个环节公开透明。

②移交范围 a、农业综合开发、水土保持、土地整治、高标准良田 等涉农项目资金形成的农田水利设施资产； b、部分区本级投资形成的新聚居点集中供水工程及附 属设施； c、农村基础设施“一事一议”项目、小农水重点县项 目等民办公助项目形成的农田水利设施资产自动移交至相 关权属主体。

③权属移交 a、所有权移交 农业综合开发、水土保持、土地整治、高标准良田等涉 农项目资金形成的农田水利设施资产按土地所有权情况移 交至村民小组集体； 农村基础设施“一事一议”项目、小农水重点县项目等 民办公助项目形成的农田水利设施资产按原产权主体不变， 并重新确权发证。

b、使用权移交 移交至村民委员会集体的农村小型集中供水工程及附 属设施，属于非盈利性的，可由村民委员会将使用权确定至 相关村民小组或用水户协会、个人、企业等；盈利性的，由 村民委员会将使用权移交至村集体经济组织或专门从事村 17 集体资产经营管理的企业等。

移交至村民委员会集体的集中供水工程及附属设施；属 于非盈利性的，可由村民委员会将使用权确定至居民组成的 业主委员会；盈利性的，由村民将使用经营权移交至村集体 经济组织或专门从事村集体资产经营管理的企业等。

对各类农业生产经营主体，因农业生产需要，而由财政 投资支持形成的农田水利设施资产，在兼顾其他公共功能、 明确管护标准的前提下，将使用权移交至相应的农业生产经 营主体，使用期限与该设施所占土地使用经营年限一致。

④移交程序 a、调查摸底。由区水务局牵头，会同区财政、农业、 国土等涉农部门，对全区能够移交的水利资产进行核实统 计。

b、制订方案。分工程确定移交对象、移交方式、移交 时间，明确组织领导、职责分工、工作保障等工作机制，形 成移交工作方案。

c、公开移交。发动群众参与，与群众和相关各方面对 面开展移交工作。

d、完善依据。所有权移交的，向产权主体重新确发农 田水利设施所有权证；使用权移交的，签订使用经营合同； 同时，按照农田水利设施建后管理要求，由使用经营主体制 订管理方案制度、合作章程等。

5、搞活经营权 （1）拍卖经营权管水 18 对经营性水利设施，采取如下方式搞活经营权，落实管 护主体。

①承包。通过签订承包管理合同，由工程所有者将工程 委托给承包者进行经营管理，承包人所承包的业务范围必须 是小型水利工程的主要功能作用，并履行此功能相应的义 务。

承包合同按照统一规范的范本进行签订。

明确工程岁修、 水源保护、建筑物管护、防洪等责任。

②租赁。通过招标的办法与承租人签订工程租赁管理合 同，由承租人在合同期限内按所租赁的水利工程功能履行相 应的义务，自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证 租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。承租期内允许 继承，但不得擅自转让，如转让须经所有者同意并重新签订 租赁合同。租赁合同也必须按照统一规范的范本进行签订。

明确工程岁修、水源保护、建筑物管护、防洪等责任。

③股份合作。

通过资产评估， 将工程资产划分为若干股， 出售部分或全部股份，由２个或２个以上股东按照章程或协 议参与经营管理。股东可用资金、土地、劳务、技术、设备 等作为股份参股，共同拥有工程所有权和经营权，实行按股 分配，并留出一定比例的公共积累，用于工程维修养护。

④拍卖。工程所有者将工程全部或部分使用权或经营管 理权公开竞价出售，由多个参与者公平竞争，按照国家拍卖 的有关规定程序，最终拍卖给出价最高的购买者，由购买者 自主经营管理。对涉及当地人民群众生命财产安全、群众切 身利益和对经济社会发展有重大影响的水利工程，其所有权 19 不允许拍卖，只能拍卖使用权或经营管理权。

⑤用水合作组织管理。对村内联户、村集体兴建或跨村 工程，可按照受益范围组建用水合作组织行使经营管理权， 按照章程民主协商开展投工投资管护工程、供水调度及水费 计收等管理工作。

⑥委托管理。由县（市）区水利部门或乡镇人民政府、 村民委员会将工程委托给村民小组、用水合作组织、企业和 其他社会组织进行管理。发挥农村责任心强、懂经营、善管 理的能人在小型农田水利工程管理中的作用，让他们通过承 包、租赁、拍卖的方式获得经营管理权，并在水利主管部门 的指导和村“两委”的监管下自主管理、自主经营，使小型 农田水利工程充分发挥效益。

（2）推举“明白人”管水 对承包条件不成熟的小水利工程，由受益户采取“一事 一议”的方式公推公选农村德高望重的“明白人”管水，议 定小型水利设施管护制度，管护人与村组签订管水协议，大 家议定水价，确定用水标准和用水秩序，实行有偿用水，科 学用水。

（3）协会参与管水 进一步完善用水管水方式，受益区农民要成立农民用水 户协会，独立行使所有者权益，实行“民办、民营、民受益” 的管理模式，进行工程的维修、养护，建立工程良性运行机 制。在条件尚不成熟的地方可暂时由村组干部兼任协会理事 长和理事，再逐步引导协会走上规范化。 20 四、预期成果 （一）改革出台的办法 1、项目实施方面 试点过程中将建立《利州区小型农田水利工程项目建设 管理公开公示制度》 、 《利州区小型农田水利工程质量管理保 证制度》 《利州区小型农田水利工程农民质量监督员制度》 、 《利州区小型农田水利工程农田水利设施管护制度》 、 《利州 区小型农田水利工程农田管护奖惩制度》 、 《利州区小型农田 水利工程补助资金管理使用制度》 、 《利州区小型农田水利工 程项目建后管护制度》 ；形成“工程产权所有者筹集为主， 政府绩效考核进行奖惩为辅”的工程管护经费机制。

2、产权确权和移交方面 形成《利州区小型农田水利工程产权移交管理办法》 、 《利州区农村小型水利工程确权登记办法》 、 《利州区小型农 田水利工程水利资产移交及管护办法》 、 《利州区小型农田水 利工程水利资产移交及管护办法》 、 《水利工程产权交易流转 管理实施细则》 。

（二）积累的经验 可形成工程建设方案与建后管护方案“两同时”的水利 项目规划审批和鼓励扶持新型农业主体参与农村水利建设 管理的水利建管新模式，在小型水利工程分布较多且建设管 理难度较大的山区具有实践和推广价值。

，为后续的水利改 革提供了强有力的技术支撑，为水利工程改革起到了良好的 示范带头作用，加快了后续水利改革的步伐。 21 （三）改革试验对利州区水利发展的影响 通过农田水利工程产权制度改革和创新运行管护机制 改革试验，在确权颁证、流转交易、建设管理、维修养护等 方面可以出台相关政策和文件，使我区小型农田水利工程产 权明晰、管护责任明确，工程运行管护经费得到落实，真正 实现农田水利工程“有人管，有钱管” ，使工程充分发挥效 益，为确保粮食安全、促进农民增收奠定基础。

①在经济效益方面，落实管护责任后，改善了工程蓄水 条件，增加了工程蓄水，提高了灌溉保证率，粮食亩产和粮 食收入都有明显的提高； ②在生态效益方面，落实管护责任后，改变了“坝上杂 树丛生、塘内蓄水寸深”的现象，改善了自然环境，为生态 观光农业、幸福美丽新村创造了优美的环境； ③在社会效益方面，通过落实管护责任，利用管护经费 对病险塘库进行整治后，提高了防洪标准，使下游人民生命 财产安全得到了极大的保障。

（四） 试点可能面临的障碍、存在的困难 ①在管护经费的筹集上，目前利州区农村劳动力大量外 出，公益性建设筹资和水费收取难度极大，区级财力弱，筹 集管护经费压力大，给产权制度改革带来了一定难度。

②群众的理解、接受能力还一时不能转换过来。由于受 传统计划经济体制的影响，人们对水利工程产权制度改革， 存在观望等保守思想，改革力度不大，步子不快。一是有的 乡（镇）虽然制定了水利改革方案，但是停留在口头上，并 22 没有实际行动；二是有些乡、村缺乏政策力度，使工作处于 被动状态；三是农民对无偿使用水的福利观念仍然占据主导 地位，对实行收费水体制不情愿接受。

③基础不完善，影响改制进度。一是水利设施权划界工 作不到位，权属不清晰，使水利产权制度改革无法进行；二 是宣传力度不够，人们对水利体制改革政策及实施方案还知 之甚少，因而心里畏惧，思想保守，行动迟缓。

④配套政策、措施不完善，阻碍了农民对水利改革的投 入。虽然相关部门出台了水利改革文件，明确了指导思想、 基本原则和目标任务。但是配套措施不完善、缺乏资金、信 贷、技术服务等方面的优惠鼓励政策，不能调动广大农民投 资投劳的积极性，再加上小型水利工程国家投入经费少，大 部分带病运行，给工程的管护带来了一定的难度，使水利建 设不能步入良性循环的发展轨道。

（五）改革可能的隐患、风险及防控措施 本次改革是将传统的带福利的用水方式进行改变，可能 会影响少部分人的利益，可能给改革带来一定的阻力。我们 将通过大力宣传正确引导，讲清改革后的有利成果，得到他 们的理解和支持。必要寻求法律援助。

五、保障措施 （一）加强组织领导 区政府将成立农田水利设施产权制度改革和创新运行 机制试点工作领导小组，区政府成立以分管领导为组长，区 纪委、区水务局、区财政局、区发展改革局、区审计局及相 23 关单位为成员的领导小组，负责重大问题的研判、决策和协 调。领导小组下设办公室于区水务局，具体负责各项日常工 作。同时，设立“改革项目实施方式” 、 “明晰和移交工程产 权” 等 3 个专项改革试验协调推进小组， 实行专人专责专抓。

落实区发改局、农业局、林业局、移民扶贫局、国土资源局 等部门工作职责，建立分工协作、各司其职、各尽其责的工 作机制。加强对该项工作统一领导和协调。根据试点工作要 求，拟定工作方案，完善检查督导、考核验收等管理制度， 确保试点工作顺利开展、取得成效。

（二）强化动态管理 各有关部门根据试点工作目标任务和进度安排，加强检 查督导与总结评估，及时发现问题，完善措施，保障试点工 作质量、进度和成效。

（三）加大指导力度 各有关部门按照职责，加强对各项改革措施实施的跟踪 指导、评估和支持，该项工作实行一年一检查评估，一年一 总结交流。试点工作启动后，尽快组织对有关人员的系统培 训。要积极探索，切实做好改革试点方案组织实施工作，立 足大局，大胆创新，注重改革的系统性、整体性和协调性， 积极争取各方支持，保障试点工作有序开展，努力形成可复 制、可推广的经验。

（四）实施绩效考核 区政府将把农田水利设施产权制度改革和创新运行机 制试点工作纳入全区目标考核重要内容和干部绩效评价体 24 系。强化责任落实，实行一个试验项目一名领导牵头、一套 专班主抓。强化协调联动，定期不定期召开领导小组会议和 专题会，研究分析解决改革试验过程中遇到的新情况、新问 题，确保改革试验工作有序推进。制定考核办法，对试点情 况进行绩效考核。对措施落实到位、改革成效突出的，可以 从中央财政统筹土地出让收益中计提的农田水利建设资金 安排的日常维护支出中安排部分奖补资金，加大奖补力度。

同时要按照有关规定管好用好奖补资金，提高资金使用效 益。

六、我区产权制度改革进度安排 利州区农田水利工程产权制度改革和创新运行管护机 制改革试点计划从 2014 年 12 月起， 用 2 年半左右时间完成， 具体进度安排如下：

（一）试点项目实施步骤 1、2014 年 12 月，选定 3 个乡镇开展试点； 2、2015 年 1 至 2 月，制订总体方案，召开动员大会； 3、2015 年 1 月至 3 月，开展前期调查和摸底工作； 4、2015 年 4 月至 5 月，制订具体实施方案，形成相关 配套资料等； 5、2015 年 5 月至 2015 年 10 月，完成试点镇改革试验 工作； 6、2015 年 11 月至 2017 年 3 月，完成其他乡镇改革试 验工作； 7、2017 年 4 月至 5 月，完成内业建库、资料公示、建 25 立信息管理平台、资料整理归档。

（二）产权确权和移交实施步骤 1、2015 年 2 月至 3 月，选定 3 个乡镇开展试点，制订 总体方案，召开动员大会； 2、2015 年 4 月至 7 月，完成试点乡镇农村水利工程调 查摸底、现状测绘和需移交水利工程现状调查工作，登记造 册，张榜公示； 3、2015 年 8 月至 9 月，进行试点乡镇农村水利产权确 权颁证； 5、2015 年 9 月至 2017 年 1 月，全面完成农村水利工程 确权颁证和产权移交工作； 6、2017 年 2 月至 3 月，完成内业建库、资料公示、建 立信息管理平台、资料整理归档。 26 

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试点内容分为改革项目实施方式、明晰和移交工程产权、创新运行管护模式三大类,共13 项试点任务,详见《农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案编制提...

水利部办公厅关于印发农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案编制提纲的通知(Pdf格)

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