【推动城市环境秩序社会化管理的内涵与对策】 市场秩序的内涵

　　一、城市环境秩序社会化管理的科学内涵 　　 　　城市环境秩序社会化管理是顺应城市管理向城市治理转变的新趋势，以公众参与和志愿服务为社会基础，以城市环境秩序行政管理资源跨部门整合联动为体制前提，以发挥政府规范引导和市场机制作用为运行保障，构筑政府、个人、非政府组织和社会企事业单位四位一体，集城市环境秩序问题发现防范、处置整改、监督评价于一体的法制化、科学化、规范化的动员机制、运行机制和保障机制的总和。
　　推进城市环境秩序社会化管理目的在于实现“两个目标”，完成“三个转变”，夯实“五项工作”，实现由城管单一管理执法模式向社会各界共同参与城市管理的“公众城管”、“善治城管”模式转化。
　　“两个目标”分别是：进一步整合政府城市环境秩序建设行政资源，变末端管理执法为全流程管理；加快推动政府职能转变，将环境建设和维护责任回归社会，建立健全各类社会单位全面履行城市环境秩序维护主体责任、社区履行协管自治责任、政府履行规划、管理、执法责任的城市环境秩序管理新格局，实现“小政府、大社会”的目标。
　　“三个转变”分别是：公众参与由事后、事中的象征性、动员式的被动参与向事前的决策化、主动化、组织化的参与转变；政府在城市环境秩序社会化管理过程中决策、执行、监督“三权合一”向“三权分离”的转变；市场机制在城市环境秩序社会化建设中的潜在优势向现实优势的转变。
　　“五项工作”分别是：建立和完善城市环境秩序社会化管理体制、优化城市环境秩序社会化管理的运行机制、搭建城市环境秩序社会化参与平台、拓宽城市环境秩序社会化管理的参与主体，强化城市环境秩序社会化管理的政策、资金和人才保障。
　　
　　二、北京城管推进城市环境秩序社会化管理面临的突出问题
　　
　　近年来，北京城市管理在推进城市环境秩序社会化管理方面取得了显著成效，突出体现在城管志愿服务蓬勃发展，公众参与体系初见雏形，城管进社区不断深入，城市环境秩序显著改善，得到党和政府的充分肯定，赢得了社会各界的认可和好评。但是，当前城市环境秩序社会化管理的水平与“三个北京”建设对环境建设的新要求、与建设世界城市战略任务相适应的环境建设新标准、与人民群众对环境建设的新期待相比，还有一定的差距。
　　
　　（一）推进城市环境秩序社会化管理的行政资源统筹还不到位
　　受对城市环境秩序社会化管理科学内涵认识的局限性影响，在推进城市环境秩序社会化管理的过程中，北京市城管部门更多采取的是各个击破的定向战术，并没有对城市环境秩序社会化管理进行系统科学的设计，造成社会化管理艰难推进，在动员、组织市民参与的层次上徘徊。一方面是规划、建设、市政等直接影响城市环境建设的前端审批、建设和管理部门对规划建设的环境影响评估和参与明显滞后；另一方面是社会工委、社会建设办、流动人口管理办公室、综治办等这些专司社会建设、流动人口管理的职能部门也没有适时加入到管理队伍中来，形不成推进城市环境秩序社会化管理的行政资源合力，造成城市环境秩序建设中的“人、物”分离现象长期存在。同时，依靠城管部门组织起来的庞大的志愿者服务队伍也难以发挥出应有的作用。
　　
　　（二）推进城市环境秩序社会化管理还没有形成完整的闭合循环
　　目前，城市环境秩序建设中的公众参与，数字化城市管理，其着眼点都在于及时发现和解决城市管理中出现的实际问题，强调的是事后处置，而不是对整个城市存在的系统性和全局性的环境问题进行宏观监测，也就无法从源头上将城市环境秩序矛盾化解在萌芽状态。推进城市环境秩序社会化管理，仅仅动员各种社会力量发现城市环境秩序问题还不够，还必须动员各种社会力量有效防范问题的发生，引导其有效参与处置城市环境秩序问题，并对关系群众生产生活的各类环境问题的处置结果加以监督评价。也就是说，推进城市环境秩序社会化管理，要根据城市环境秩序问题的发现、处置、监督、评价等多个环节展开，特别是要发挥各种社会力量的自身优势，强化事前参与城市环境秩序治理的决策制定，切实履行相应的评价、监督职责。
　　
　　（三）推进城市环境秩序社会化管理的市场化水平还有待提高
　　城市环境秩序社会化管理一定程度上是社会分工精细化的产物，完全依靠政府行政执法，不仅难以保障城市良好的环境秩序，还可能在无形中扼杀城市经济发展的巨大空间。实践证明，在推进城市环境秩序社会化管理中引入市场机制和社会力量，不仅可以有效减轻政府的执法压力，还可以降低政府与执法相对人直接冲突的概率，而且有利于培育经济发展的增长点，可以说是一举多得。在推进城市环境秩序社会化管理过程中，不仅像小区卫生保洁、车辆停放、秩序管理、绿化养护、河道污染物清理等已经市场化的领域要进一步提升其市场化水平，而且大量非市场化的领域也急需引入市场机制。城管执法部门要做的就是要明确城市环境秩序建设的标准并加强监督执法，确保社会力量根据执法部门和行业管理部门的要求，规范作业行为，确保外包服务的质量。
　　
　　（四）急剧增长的流动人口尚未纳入城市环境秩序社会化管理范畴
　　2010年7月，北京市政协的一项调研显示，近年来，北京市人口快速膨胀，“十一五”规划确定2008年常住人口总量要控制在1625万人，2009年底北京市实际常住人口已达1972万人。“十一五”前4年本市人口年均增长54.3万人，比“十五”期间年均增长近20万人。新增人口中70%是流动人口，21.7%属于户籍迁入。调查显示，在京接受义务教育的来京务工人员随迁子女已由2000年的9万人增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%，其中66.9%在公办中小学就读，有些区县教育支出经费的一半用于来京务工人员随迁子女。在城乡结合部流动人口聚居区存在较为严重的治安隐患，2007年全市共打掉以地缘纠合的流动人口犯罪团伙870个，同比上升33%，全市流动人口涉案数由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。大量外来流动人口的聚集无疑也对城市管理秩序构成了严重威胁。在推进首都城市环境秩序社会化管理过程中，属地化管理必须要突破户籍人口的局限，改革户籍人口与流动人口分管模式，在街乡、城乡社区范围内，建立全新的、没有户籍身份限制的、以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共环境秩序管理和服务的整合型、互动型人口治理新模式。
　　
　　三、推进城市环境秩序社会化管理，健全城管执法长效机制
　　
　　借鉴国内外推进城市环境秩序社会化管理的成功经验，顺应当前北京推进社会服务管理创新的发展趋势，进一步总结北京城管在实施重点地区长效监管、部门之间长效协调、应急工作长效发挥、矛盾排查长效化解、社会力量长效发动等城管执法长效机制建设的基础上，建议从强化城市环境秩序社会化管理的组织领导体制、加强资源整合、完善运行机制、加强平台建设、完善保障机制等方面入手，加快健全城管执法长效机制。
　　
　　（一）强化对城市环境秩序社会化管理的组织领导
　　进一步巩固和深化北京奥运期间环境秩序建设工作机制，建立健全政府主导、市级统筹、部门协同、属地管理的职责分工体系。建议成立由市政府分管领导牵头，市有关部门参加的市政府环境秩序建设领导小组。充分调动规划、建设、国土、环保、发展改革、社会建设等相关职能部门共同参与和谋划城市环境秩序管理的积极性，为推动城市环境秩序管理的公众参与、城市环境公共服务的市场化改革、社会组织参与城市环境秩序决策等搭建高位协调沟通与决策平台。充分发挥城管职能作用，最大限度整合管理资源和执法力量，健全多部门协作的重点地区长效管控、综合治理长效推进、应急保障长效发挥的环境秩序保障体系。
　　
　　（二）加强资源整合，打造推进城市环境秩序社会化管理的三大合力
　　整合推进城市环境秩序社会化管理的行政资源，拓展城市环境秩序社会化管理的链条。在城市规划建设上，要建立健全重大规划、建设项目审批事前征询城管执法部门的意见制度，探索建立规划建设实施环境影响评估机制，力争从规划建设源头上减少后期环境秩序问题的发生。要进一步强化规划、国土、建设等前端审批管理部门的日常监管职责，建立健全查处违法建设的部门联动和协调机制，有效弥补城管执法部门在违法建设认定、处罚等方面的职责空缺。在城市日常管理上，要进一步赋予城管执法部门向相关职能部门反映城市规划建设重大缺陷、提出改进意见和建议的权利，发挥城管执法部门在第一时间发现问题的信息优势，建立健全城市规划建设的矫正机制，避免城市环境秩序问题的反复发生。要进一步调动规划、建设、国土、环保、发展改革、社会建设等相关职能部门动员社会资源的行政资源优势，实现由部门动员的社会化向部门联动的社会化转变，进一步拓宽城市环境秩序社会化管理的广度和深度。
　　整合推动城市环境秩序社会化管理的社会资源。抓住社会服务管理创新的发展机遇，充分依托社区建设、枢纽社会组织建设、社会工作者队伍建设、志愿服务工作队伍建设，两新组织和商务楼与党建工作创新，全面提升城管执法公众参与的广度和深度。在参与形式上，坚持政府引导、社会主导、居民为主体，内容丰富、形式多样的基本原则，变单纯的城管组织活动为社会组织活动，使市民在潜移默化中提高环境意识，增强维护环境的自觉性和责任感。要在深入总结公众参与和志愿者服务实践经验基础上，借鉴国外大都市充分利用非政府组织加强城市管理的成功经验，鼓励、扶持和培育一批有社会影响力、品牌知名度的非政府组织。借鉴韩国的做法，充分尊重流动摊贩的生存权利，正视其社会弱势地位，允许和鼓励他们成立类似“首都流动摊点业主联合会”的社会组织，以维护自身利益，实现自我服务和管理。民政、社会建设等职能部门要引导其建立和完善合法合规的组织章程、维权方式和程序，逐步建立和完善与政府职能部门的定期沟通与协商机制。
　　整合推动城市环境秩序社会化管理的市场资源。根据公共服务的具体属性，明确服务外包的具体方式和程序。可以考虑先在中心城区选择部分区域进行试点，全面采集相关服务商的基础信息、运行效果，为建立环境秩序社会化管理市场资源数据库做准备，进而制定城市环境秩序社会化管理的市场准入制度。在此基础上，鼓励、支持和引导参与城市环境秩序社会化管理的市场主体建立和完善符合城市发展需求、与企业特点相符的行业规范和技术标准，提升环境秩序社会化管理的市场化水平。
　　
　　（三）进一步完善城市环境秩序社会化管理的运行机制
　　建立和完善由城管执法部门牵头的动员机制。由市级城管执法部门牵头成立北京市城管志愿者协会，统领全市环境秩序建设志愿服务工作，各区县政府、管委会设立分会，街道、乡镇设立联络站，力争用3-5年的时间，将全市公众参与率提升到20%。进一步推动志愿服务与环境秩序建设的有机结合和有效对接，建立健全公众参与的激励机制，相关经费纳入市、区两级财政预算。加快建立环境秩序建设公共治理结构，构建“政府指导、部门监管、社区自治、群众参与”的管理格局。借鉴“崇文模式”，坚持权力下放和工作中心下移，把街乡作为履行环境秩序建设职能、提供公共服务、解决环境秩序问题的前沿和平台，强化城管服务和监督职能，建立具有不同区域特色的街乡治理模式。
　　建立和完善推进城市环境秩序社会化管理的多元参与机制。要根据社会公众、社会企事业单位、流动人口等不同参与主体的特点，分别搭建其参与城市环境秩序社会化管理的特定平台，建立健全分类化、分层次、多元化的社会参与机制，提高城市环境秩序社会化管理的针对性和实效性。要根据参与环节和程度的不同，进一步搭建城市环境秩序社会化管理的决策参与平台、执行参与平台、监督评价平台，进一步丰富各类主体参与的内容和形式，调动其内在积极性。要根据重点地区、重点大街、重点点位和一般区域等对环境秩序管理的不同要求，有针对性地动员和组织社会力量参与城市环境管理，不断总结和优化重点地区的管理经验，树立若干典型，以便在全市类似区域推广普及。
　　建立和完善推进城市环境秩序社会化管理的运行保障机制。一要建立和完善法制保障机制。制定和完善推进环境秩序社会化管理的相关法律、法规和工作标准、考核标准、管理标准，研究制定《北京市推进城市环境秩序社会化管理的办法》，对城管执法部门在推进城市环境秩序社会化管理中的主体地位、职责权限、运行保障、志愿者队伍管理等加以明确，确保城管执法机关在管理中有法可依、有章可循。二要建立财税保障机制。联合财政、税务等部门，研究制定针对各类参与城市环境秩序维护和建设的社会单位、非政府组织的奖励或税收减免政策，对高质量提供城市环境秩序社会化管理的服务商给予相应税收减免、固定资产折旧、技术创新等政策支持。三是加强相关专业人才的培养，打造一支熟悉城管执法工作、精通城市管理、善于做群众工作、擅长社会管理的专业化、复合型人才队伍，进一步增强城管执法队伍在推进城市环境秩序社会化管理方面的前瞻性和持续性。此外，要逐步建立城市环境建设管理重大问题决策的社会沟通机制；完善社会监督机制；健全社会评价机制；完善信息反馈机制；强化宣传动员机制。
　　
　　（四）编制推进城市环境秩序社会化管理中长期规划及年度实施计划
　　在进一步梳理城管执法各项职能的基础上，分类提出各领域可以实行社会化管理的具体环节和路径，并列出推进完成时间表。将推进城市环境秩序社会化管理列入城管“十二五”发展规划，明确“十二五”期间推进城市环境秩序的重点领域、队伍建设、经费投入等发展目标。近期可以考虑将流动人口聚集区域的城市环境秩序社会化管理作为工作的突破点，走重点解决当前突出问题、逐步化解历史问题、尽量预防新问题的环境秩序社会化建设的新路子，以争取在短时间内收到实效。
　　
　　（责任编辑：骆小平）