2018年公司章程范本 对制定高职院校章程的几点思考

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  [摘要]大学章程是衡量现代大学制度建设水平的重要标志。本文通过梳理学者对大学章程的定义,探讨了高职院校章程的定义与职能;通过分析目前我国高职院校普遍缺乏章程的原因,从国家法律要求、市场竞争要求、组织机构要求、现代大学要求等几方面提出了制定高职院校章程的必要性及制定高职院校章程的原则、内容和制定程序。
  [关键词]制定高职院校章程 现代大学制度
  [中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843(2012)02-0170-04
  大学章程是在国家法律框架下制定的学校内部的“基本法”,是高校成为法人的基本要件。高职院校办学规模日益扩大,如何保证办学自主权并办出高职特色,改革不适应大学内外部环境变迁的管理制度,已经成为高职院校管理不可回避的重要问题。建立高职院校章程是构建现代大学制度的重要措施,是高职教育内涵式发展的必然要求。
  一、大学章程定义及职能
  (一)大学章程的定义
  在《现代汉语词典》中,“章程”指“书面写定的组织规程或办事条例”。有关大学章程的定义问题,我国首部《学校章程》专著的作者陈立鹏把章程定义为“学校章程是为保证学校正常运行,主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件”。另有学者认为,“高等院校的章程是指为保证高校工作正常运行,就办学宗旨、内部管理体制和各项重大原则制定的全面的规范性文件”;“大学章程是指,为保证学校自主管理和依法治校,根据教育法等法律法规的规定,按照一定的程序,以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件”;“章程是指为保证学校教育教学活动的正常运行,主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性的基本文件,是学校自主管理的基本依据”;等等。
  (二)高职院校章程的定义
  基于以上对大学章程的定义,笔者认为,高职院校章程应当是根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等法律法规,针对高职院校的办学定位与特点,由高职院校的举办者或其委托机构及其他利益相关者共同制定的,并经批准举办学校的机关批准,以书面的形式制定的涉及高职院校性质、宗旨、任务、组织结构、教师与学生基本权利与义务、校企合作等重大的、基本的事项所做出全面规定而形成的纲领性文件。
  (三)高职院校章程的主要职能
  1 明确办学目标。作为高校“宪法”应载明学校发展的中长期目标,以保证学校办学行为目的性和连续性的统一。章程作为学术自由的制度保障,为高校师生从事科学研究、科学表达学术思想创造良好的学术环境。所以大学章程一经生效就不能朝令夕改,必须具有一定的稳定性。
  2 确立法人地位。章程所规定的权利义务都是为保障大学自由权和限制自由的度而设定的。保证大学作为独立法人所拥有的自由决定大学内部事务及其他横向教育事务的权利,以及任命或者解聘大学内部成员的自由。确认大学法人可以依照章程规定、而不是举办者或者党政行政权力的意志自主地开展教育科研活动。
  3 规范管理行为。章程规定了学校各类组织机构的设置及职责,保证高校内部管理机构编制的稳固。通过章程规范大学举办者、管理者、办学者的权利与义务,同时也规范大学内部教职员工与学生的行为,以确保大学内外各类关系稳定。通过对内部教学系部自主管理权的规范与约束,营造校内学术自由与人才培养的良好氛围。
  4 协调权力运行。通过章程完善内部治理结构,理顺和规范内部权利义务关系,确保大学内部行政权力与学术权力、监督权力与民主权力的和谐行使。在权利行使的范围内,不得以任何理由及形式非法剥夺或限制权力,权力必须以权利实现为目标和宗旨。
  二、高职院校建立章程的状况
  (一)普遍缺乏章程
  近几年我国高职教育的飞速发展,为高等教育大众化做出了贡献。由于高职教育是跨越式的发展,举办高职院校时根本就没有顾及章程建设,没有把章程作为最根本、最重要的制度来指导其他具体制度。据湖南省教育厅2011年统计的资料来看,目前湖南省公办高职院校尚未制定大学章程,只有新批办的民办高职院校基本上制订了章程,就已公布章程来看大多处在试行阶段。公办高职院校应尽快补制大学章程,不然将影响依法治校与现代大学制度的建立进程。
  (二)“无章可循”的原因
  1 政府层面的原因。高职教育在我国发展的历史不长,大多是由市(地区)级人民政府主办,地方政府仍然沿袭行政命令为主的统一计划和管理方式,高职院校成为地方政府的附属机构,政府集举办者、管理者、办学者和监督者于一身,包揽了高职院校申办前后的一切事务。虽然《教育法》规定了设立学校及其他教育机构的第一项基本条件是要“有组织机构和章程”,但地方政府可以凭政策和特权成功申办高职学院,因而,无论是政府还是高职院校都缺乏制定章程的动力。
  2 学校层面的原因。按现有法律规定,是先有章程再有学校。但我国高职院校大多是从原来的普通中专学校合并升格而成,因此,由地方政府领着绕过了复杂的审批程序,在没有大学章程的情况下顺利进入了高等教育行业。高职院校在建校之初面临诸多内外矛盾,无力顾及制定高职院校章程,现有法律法规并没有明确规定由谁来制定或补充制定高职院校章程,现实中大学组织的学术本性被遮蔽,没有章程学校仍然照样运转,且领导的权力可不受“大学宪法”的制约,少数已经制定章程的也只是徒具形式、应付上级检查而已。因此,也就没有遵循法律规定制定或补充制定高职院校章程。
  3 法律层面的原因。国家有关高等职业教育的专项立法滞后,迄今为止直接关联高职院校章程的制度建设严重缺失,高职院校章程的法律地位不明确,法律效力得不到保证,这是高职院校缺乏章程的直接原因。国家未能建立高职院校法人财产权制度,现行的相关规定与高职院校的法人地位不符,由谁来代表国家行使国有资产所有权的相关权能、非国有资产又如何行使权能,以及怎样处理国有资产和非国有资产的关系等问题都没有明确地规定,不明确的高职院校财产权主体地位,决定了地方政府过度干预高职院校的办学,这是导致不重视制定、实施高职院校章程的重要原因。
  4 理论层面的原因。在高职教育的快速发展时期主要注重外延式扩张,关于高职教育发展的理论研究相应滞后,对高职院校章程的理论研究力量极为薄弱,理论上缺乏对高职院校章程制定的指导作用;实践上缺乏制定高职院校章程的经验;具体操作上对如何体现高职办学特色、产学研合作办学的主体、章程的制定、修改、审批等程序要求不清楚。导致高职院校章程在制定时存在主体单一、内容空泛、格式趋同、高职教育特色不明显、法律效力差等诸多弊端。三、制定高职院校章程的必要性
  (一)国家法律的要求
  1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定,“设 立学校及其他教育机构,必须具备章程等基本条件”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定,“申请设立高等学校的,应当向审批机关提交章程等材料”。1999年印发的《教育部关于实施(中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》中也指出:“在《高等教育法》施行前设立的高等学校,未制定章程的,其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》在建立现代学校制度中明确提出,各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。
  (二)市场竞争的要求
  截至2010年底,全国高职(专科)院校达1246所,面对近几年高考生源的连续下滑,高职院校将面临严重的生存危急,必将进行一次重新洗牌。高职院校要直面激烈的招生、就业、教学质量的市场竞争,必需要将办学自主权落实到位,要从过去政府管理转变为主要依靠国家法律法规和大学章程来监管,成为一个独立的法人实体,同时也不因党政一把手的调换而更改继定“方针”。早在1994年,《中国教育改革和发展纲要》就已经提出,“要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。大学章程被法律赋予高校管理的唯一依据,鲜明地表达所追求的办学目标和办学价值,表明办学特点和人才质量观。凡是章程规定的行为,其他任何团体和个人、组织均无权干涉,划清了政府部门与高校的界限,放手让高校自主管理、面对市场竞争。
  (三)组织机构的要求
  大学本质上是一种组织,章程是组织中的必然要素。“组织的因素必然包含章程因素,靠共同控制来聚合资源必须以章程为基础,章程将单项资源的所有者结合起来,形成一个组织”。也就是说,章程的作用是将组织中各种单项资源进行有机的整合,从而形成组织整体。假若缺少大学章程,大学组织中的各种资源无法整合,也就谈不上组织的形成。由此可见,大学既然做为一种社会组织,大学章程理所当然就是其成立的必备要素之一。
  (四)建设现代大学制度的要求
  《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要“完善中国特色现代大学制度”。通过大学章程建设,确立高职院校特色发展之路,是实现科学发展和可持续发展的决定因素。高职教育办学理念要经过长期实践摸索,在不断地反省、熔炼、沉淀、批判、提升、发展过程中而完善,同时也是高职教育内在价值的过程。大学章程作为大学的“基本法”,是大学制度的最直接载体,是大学办学理念、办学思路、办学目标的最好体现,也是高职特色的最好显现。
  四、制定高职院校章程的原则
  (一)法律优位原则
  法律优位原则是指一切行政行为均不得与法律抵触,任何单位不能采取与法律相抵触的任何措施,法律与任何行政行为相比都是处于最高位阶。大学章程具有行政法属性,要符合行政合法性原则,即行政权力的设定、行使必须依据法律,符合法律,不得与法律相违背。大学章程必须以国家法律法规、教育方针政策为依据,依照法定权限制定,大学章程作为自治规章,不得对非本校人员设定权利和义务,不能与之“上位法”相抵触。在合法性的基础上,章程只是相关法律法规在高职院校自治管理范围内的一种体现。
  (二)法律保留原则
  法律保留原则是指行政机关实施行政行为必须有法律授权,否则就构成违法。我国高校经授权可为一定的行政行为,可以行政主体的身份出现,行使对学生的管理权。大学章程在制订学生管理、教职工内部规则时,应当遵循法律保留原则,不能在法律、行政法规、地方性法规、规章没有做先行规定的情况下,自行设定开除权、退学权、处分权等权利,也不能对这些权利自行规定其适用的条件、范围、种类。大学章程只能在大学管理权限范围之内对教育法律、法规没有明确规定的方面做出具体规定,自行设定教师与学生的权利和义务。
  (三)比例原则
  比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,在做出的行政处罚决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时,应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内,使“目标”和“手段”之间处于适度的比例。在大学章程的制定中必须依据法律法规,但又要考虑不同高校的实际,做到合法、合理、合情。大学章程的比例原则,即章程的规定应当适度,体现其教育目的,在细则上一般不涉及违法时,可根据自己对这些内部事务问题的理解和判断做出规定。同时要求符合高校教育性和行政管理性之间的因果关系,遵循高职院校教育和管理的基本规律,按照学术组织运行的内在逻辑坚持学术自由、大学自治、科学配置行政权力和学术权力。
  (四)正当程序原则
  正当程序原则是指行政主体在做出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据和理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径,以保证所做出的行为公开、公正、公平。程序公正是大学章程制定具有合法性的基本原则,程序公正是保证高校管理权正确、有效行使的重要手段,也是高校民主化管理的必然要求。因此,作为高职院校之“宪法”的大学章程,其制定过程必须要通过正当合法的程序,必须切实做到程序公开和民主参与,并将制定章程的各个阶段及其阶段性成果向全校师生员工公开,广泛听取公众的意见与建议。
  五、章程主要内容及制定程序
  (一)高职院校章程的主要内容
  高职院校章程是依据国家教育法律法规,充分考虑本院的历史传统、校风学风、办学特色等实际而自主制定的。章程的内容没有统一模式,但必需包括:高职院校的性质、功能与教育形式、办学宗旨、培养目标、办学规模、领导体制、院长的职责权限,教职工和学生的权利、义务及其参与民主管理与监督的形式,学院重大事项的决策方式与程序,举办者和办学者之间的权力义务关系、财产和财务管理方面的规定,并将校训、校徽、校旗、校歌、校庆日在章程中确定下来。
  (二)高职院校章程的制定程序
  1 章程制定准备。制定大学章程是一项十分严肃而慎重的工作,为了提高章程的科学性和合理性,必须做好前期准备工作。一般来说,制定大学章程的准备工作主要包括三个方面:首先要成立具有制定权的主体组织的起草领导小组,并组成专门起草队伍;其次是广泛收集国内外同类高校的有关章程及相关的法律法规、规章政策等的文献资料,以用于参考和借鉴;第三是起草章程草案,并广泛征求相关部门及专家意见、反复推敲、斟酌、修改,在提交审议之前提供较为成熟与完备的章程草案。
  2 章程草案的审议。是指具有章程制定权的机构或者主要的章程影响主体对章程草案进行审查、讨论和修改的专门活动。审议的内容:一是章程草案中的条款是否与宪法、教育法律法规相抵触。二是章程条文的结构是否符合逻辑,章程规定用语、概念是否规范、准确、清楚,文字表达是否清晰、无歧义,以保证章程文本的质量。三是章 程条款是否有必要性和可行性,以保证学校章程颁布后有效调整和规范利益关系。四是章程内容是否全面、正确地反映了学校各方利益。审议过程首先要听取提案人的说明、就草案进行质疑,在质疑过程中阐述自己的意见,再经过讨论,提出修正、补充的意见,综合汇总意见,进行章程的修改完善。
  3 章程草案的表决。是指具有制定权的机构对审议、修改后的章程草案表示赞成还是不赞成的态度。表决一般采取公开表决和秘密表决。公开表决是指在表决草案的过程中,不掩盖表决者所采取的态度。秘密表决是采用无记名投票方式对草案表示赞成、反对或弃权的态度。草案通过的原则通常是少数服从多数,出席会议人员2/3以上赞成即为通过。
  4 章程的审核。是指学校将己经通过的章程呈送教育行政主管部门审核批准,这是学校章程的重要法律渊源之一。教育部在《教育部关于加强教育法制建设的意见》、《教育部关于加强依法治校工作的意见》中明确指出:章程制定完毕都必须“报请主管教育行政部门审核”。由政府有关部门审核章程,这也是国外大学章程制定的惯例。
  5 章程的公布。是指将己经通过的章程以特定的方式向公众公开发布的行为。章程经教育行政部门核准后,虽然具有了法律效力,但尚为人所知,还不能发挥其调整高校利益相关者之间的关系、规范高校利益相关者行为的作用0。必须将章程公之于众,以便使广大师生员工、校企合作单位、社会人员等都能够了解、执行和遵循章程。章程的公布涉及三个问题:一是谁拥有章程的公布权。一般来说,章程的公布权和签署权是紧密相连的。在我国,校长是学校的法人代表,理当要承担起对校内事务管理、对校外理顺各种社会关系的责任。因此,章程应由法人代表――校长行使公布权。二是公布的方式。章程公布的方式一般应该在特定的刊物和校园网上。三是公布的内容。公布的文字材料应该包括已正式通过的章程文本和颁布章程的文件。其中,章程文本是核心。颁布章程的文件应明确章程制定的目的、章程制定的机关、章程通过和审核的时间、章程生效的时间、颁布章程的机关等。
  6 章程的备案。高职院校章程制定好后,应该按照规定向学校教育行政主管部门备案。如果不报上级主管部门备案就直接生效的大学章程,其法律效力就会受到质疑。缺乏备案程序的大学章程也是不符合教育法、高教法等有关法律规定以及章程制定要求的。
  (责任编辑:袁海军)

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